Земская контрреформа предполагала. Тема: «Земские контрреформы Александра III. Национальная и религиозная политика

ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890, принятое в литературе название Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12.6.1890, в котором пересматривались положения Земской реформы 1864 в сторону стеснения прав земств, усиления контроля… … Русская история

- («Положение о губернских и уездных земских учреждениях»), одна из реформ 1860 х гг. в России. Предусматривала создание органов местного самоуправления земств. * * * ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 (Положение о губернских и уездных… … Энциклопедический словарь

Земские учреждения (по Положению 1890 года) губернские и уездные учреждения местного самоуправления в России в эпоху Александра III и Николая II, после их реформирования в 1890 году. Содержание 1 Перечень губерний с выборными земствами … Википедия

У этого термина существуют и другие значения, см. Александр II (значения). Александр II Николаевич Александр Николаевич Романов … Википедия

- (СССР, Союз ССР, Советский Союз) первое в истории социалистич. гос во. Занимает почти шестую часть обитаемой суши земного шара 22 млн. 402,2 тыс. км2. По численности населения 243,9 млн. чел. (на 1 янв. 1971) Сов. Союзу принадлежит 3 е место в… … Советская историческая энциклопедия

Органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний Европейской России по земской реформе 1864 (См. Земская реформа 1864). Образование З. было попыткой царизма приспособить самодержавный строй к потребностям капиталистического… …

1851, осень. Занятие тайпинами г. Юнань. Основание «Тайпин тяньго» («Небесное государство великого благоденствия»). 1851, 2. 12. Государственный переворот Луи Наполеона Бонапарта во Франции. 1852, 21. 3. Провозглашение Черногории княжеством. 1852 … Энциклопедический словарь

Лариса Георгиевна Захарова (р. 17.02.1933, Тбилиси) доктор исторических наук, профессор. Заслуженный профессор МГУ. Член секции истории России Российского гуманитарного научного фонда, член Научных советов Государственного архива Российской … Википедия

Население Государственный строй. Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922 1936). Сб. документов, М., 1940; Конституции и конституционные акты РСФСР (1918 1937). Сб. документов, М., 1940; История Советской Конституции.… … Большая советская энциклопедия

В последней трети XIX в. широкое распространение получила государственная теория местного самоуправления, что повлекло за собой изменение правовой политики в отношении местного самоуправления.

12 июня 1890 г. было издано новое положение о губернских и уездных земских учреждениях. Несмотря на то что в общем созданная в конце 60-х годах XIX в. система земских учреждений была сохранена, положение земского самоуправления значительно ухудшилось.

Земская и городская контрреформы были проведены соответственно в 1890 и 1892 гг.

Инициатором земской контрреформы был видный государственный деятель Д.А. Толстой. Эта контрреформа обеспечила преобладание дворян в земских учреждениях, вдвое сокращала число избирателей по городской курии, ограничивала выборное представительство для крестьян. В губернских земских собраниях число дворян возросло до 90 %, а в губернских земских управах - до 94%. Деятельность земских учреждений ставилась под полный контроль губернатора. Председатель и члены земских управ стали считаться состоящими на государственной службе. Для выборов в земства устанавливались сословные курии, изменялся состав земских собраний за счет назначаемых сверху представителей. Губернатор получал право приостанавливать исполнение решений земских собраний.

Изменились требования к лицам, имевшим право участвовать в гласных выборах в земские учреждения. Так, правом участия в выборных съездах, по Положению 1890 г., обладали лица, имевшие российское подданство, достигшие 25-летнего возраста, в течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не менее 1/10 установленного ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее чем в 1,5 тыс. руб.

Значительно урезанными оказались права крестьянства на представительство своих интересов в уездных и губернских земских учреждениях. Так, были упразднены сельские избирательные съезды. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, на котором избирались кандидаты.

Вновь избранные земские гласные утверждались губернатором (ст. 51 Положения 1890 г.), что ставило земские учреждения под жёсткий контроль государства. Фактически это перечёркивало главную идею земства - независимость от органов государственной власти и царя в решении вопросов местного самоуправления. Смысл земской контрреформы состоял в том, чтобы свести на нет возможность участия в работе земских органов «случайных» (нежелательных для режима) людей, увеличить представительство дворян - опоры трона и в конечном итоге сделать земства лояльными по отношению к самодержавной власти. Во всех этих мерах отразилось противостояние царя и дворянства демократическому русскому земству («земле», «люду») - противостояние, уходящее в самую глубь российской истории.

Во-первых, был изменен порядок формирования земских управ. Так, в соответствии со ст. 118 рассматриваемого Положения председатели губернских земских управ должны были утверждаться министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных земских управ и в члены губернских и уездных управ должны были утверждаться так же губернатором. Кроме того, в соответствии со ст.124 Положения 1890 г. председатели и члены управ состояли на государственной службе, а занять эти должности могли только те лица, которые обладали правом на государственную службу. «Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы».

Во-вторых, расширялась компетенция земского самоуправления за счет целого ряда вопросов государственного значения. К предметам его ведения были отнесены: заведование местными губернскими и уездными повинностями (денежными и натуральными), капиталами и другими имуществами земства, взаимным земским страхованием имуществ, делами по обеспечению народного продовольствия, содержание в исправностях состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения, устройство и содержание земской почты, заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении будных неизлечимых больных и умалишенных, а также сирот и увеченных, участие в мероприятиях по охране народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем обустройстве селений, попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании земскими школами и другими учебнвми заведениями, содействие зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными, удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

Городская контрреформа преследовала точно такие же цели, как и земская: ослабить выборное начало, сократив число избирателей за счет лишения права выборов мелкой и отчасти средней буржуазии, предоставить преимущественное право выборов владельцам недвижимых имуществ, сузить круг вопросов, решаемых органами государственного самоуправления и расширить сферу правительственных полномочий, максимально уменьшить самостоятельность органов городского самоуправления путем подчинения их административной власти. Согласно новому городовому положению 1892 г., имущественный ценз, дававший право участвовать в выборах, повышался. В результате число избирателей в Москве, например, сократилось в три раза (с 23671 человек до 7221), а в Казани почти в восемь раз (с 6930 до 894 человек).

Из законодательства изымалось положение о том, что городские думы и управы действуют самостоятельно. Официально закреплялась практика вмешательства царской администрации в дела самоуправления. Правительство получало право не утверждать избранных законным путем городских голов. В таких случаях думы должны были выбирать новую кандидатуру. Количество заседаний думы ограничивалось. Городские головы и члены управ объявлялись состоящими на государственной службе, что во многом ставило их личное благополучие в зависимость от служебных успехов, которые оценивались не избирателями, а высокопоставленными.

Городская контрреформа служила укреплению «государственного элемента». Она устраняла от участия в городском самоуправлении городские низы, значительно повышая имущественный ценз. В Петербурге и Москве в выборах могло участвовать менее одного процента населения. Были города, где число гласных городской думы равнялось числу участвовавших в выборах. Городские думы контролировались губернскими властями. Городская контрреформа находилась в вопиющем противоречии с проходившим процессом бурной урбанизации. Уменьшилось число гласных городских Дум, усилился административный контроль над ними (теперь выборные представители городского самоуправления стали считаться государственными служащими), уменьшился круг вопросов, подлежавших компетенции дум.

Таким образом, городское самоуправление было по сути дела превращено в разновидность государственной службы.

Серьезной критике подвергся проект Городового положения. Все преобразования в нем свелись к ограничениям. В отзывах по проекту имелись возражения против уменьшения самостоятельности органов городского самоуправления, лишения избирательных прав купцов второй гильдии, создания преимуществ для владельцев недвижимых имуществ. В процессе обсуждения проекта в Соединенных департаментах Государственного совета против ряда его положений выступили члены Государственного совета Н.С. Абаза, Каханов, Манасеин, Б.П. Мансуров, Н.И. Стояновский.

Новое, городовое положение, так же как и положение о земских учреждениях, носило, конечно же, характер контрреформы. Оценивая последствия этих двух законов и в целом политики бюрократических ограничений, В. И. Ленин писал, что правительство «убило сельское самоуправление, изуродовало самоуправление городское и земское». Однако открыто реакционный курс царизма не мог быть постоянным. Вот почему тот же В. И. Ленин еще в 1894 г. сказал, что крепостники показали разнузданную, невероятно бессмысленную и зверскую реакцию, но всего «на час».

Контрреформы в сфере местного управления и суда привели к усилению контроля над выборной властью со стороны государства, увеличению в них дворянского представительства, нарушению принципов выборности и всесословности в их деятельности.

УДК 94(47).082

В. Н. Гинев

Земские начальники: объективная необходимость или реакционная контрреформа?

Гибель Александра II 1 марта 1881 г. и переход власти к Александру III довольно скоро круто изменили вектор внутренней политики. При жизни отца державшийся в тени при обсуждениях проекта М. Т. Лорис-Мели-кова о привлечении к выработке некоторых законопроектов представителей земств и крупных городов наследник престола, став императором, под влиянием доводов К. П. Победоносцева, созвучных с его давними подспудными настроениями, взял курс на укрепление незыблемости самодержавия. Усердным проводником этого курса стал назначенный в мае 1882 г. министром внутренних дел убежденный консерватор граф Д. А. Толстой. При нем началось наступление на основные положения земской, судебной и городской реформ, проведенных в начале царствования Александра II. Во всеподданнейшем докладе Александру III в декабре 1886 г. Толстой подробно изложил программу их пересмотра. Она г, была частично осуществлена через несколько лет после смерти министра в апреле 1889 г. Он немного не дожил до реализации одного из ее пунктов.

«Первым реальным результатом этой программы стало введение института земских начальников 12 июля 1889 г. Им была передана вся полнота судебной.гз и административной власти в крестьянском управлении. Мировые суды в уез- £)0 дах были упразднены. Подлежавшие их рассмотрению дела отныне должны ^ были рассматриваться земскими начальниками или в волостных судах, нахо- й

дившихся в подчинении у земских начальников»1. си

Власть и реформы. СПб., 1996. С. 391. оо

Между тем прохождение закона о земских начальниках, несмотря на благоволение императора к его социально-идейным основам, не было гладким. Целый ряд содержавшихся в нем положений вызвал критику со стороны более дальновидной либерально настроенной влиятельной части высшей бюрократии. Пытались не допустить принятия закона министр юстиции Н. А. Ма-насеин, государственный контролер Д. М. Сольский, член Государственного совета М. С. Каханов, председатель Департамента законов Государственного совета А. П. Николаи, министр императорского двора и уделов И. И. Воронцов-Дашков, председатель Департамента государственной экономии Государственного совета А. А. Абаза; при решающем голосовании их поддержало большинство членов Государственного совета.

Резкую критику противников закона вызвало намерение соединить в лице земского начальника административную и судебную власть над крестьянами, ликвидировав при этом мировой суд в уездах. В отзыве на проект закона, направленном в Государственный совет, один из его членов, статс-секретарь Б. П. Мансуров напоминал: «Отделение власти административной от власти судебной есть краеугольный камень всякого благоустроенного государства, и это верно не только по теории, но еще гораздо более на практике»2. Против предоставления земскому начальнику одновременно административной и судебной власти решительно возражал министр юстиции Манасеин.

Неприятие ряда членов Государственного совета вызывал принцип подбора кадров для будущего корпуса земских начальников, когда на первое место был поставлен сословный ценз в ущерб образовательному и даже имущественному. Указывалось также, что в проектируемом законе земскому начальнику предоставлялась слишком большая и притом почти бесконтрольная власть над крестьянами, что создавало почву для произвола.

Как бы это ни казалось странным, либеральная часть дворянской высшей ^ государственной элиты выступила против ясно выраженного в проекте Министерства внутренних дел сословного дворянского уклона, прозорливо усмотрев ^ в этом опасность ревизии некоторой части Положения о крестьянах, вышед-« ших из крепостной зависимости. Вполне недвусмысленно высказался на этот счет барон А. П. Николаи: «Весьма нетрудно будет внушить крестьянину, что ^ новое учреждение есть не что иное, как косвенное восстановление вотчинной 5§ полиции, что крестьянское население вновь отдается в полную власть помещи-у ков, которые стремятся к восстановлению крепостного права»3. Ци В схожих выражениях эта же мысль была повторена 17 декабря 1888 г. £ в письменном решении большинства участников совещания Соединенных де-® партаментов Государственного совета (18 против 7): «Образование земских § начальников на почве крестьянских учреждений легко может быть объяснено

2 Цит. по: Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце Х!Х столетия. М., 1970. ^ С. 388.

Й 3 Там же. С. 387. С

в смысле меры, направленной к восстановлению, хотя бы и в измененном виде, тех прав дворянства над крестьянами, которые утрачены первыми с освобождением последних от крепостной зависимости и во всяком случае как закон, вредный для полноправности крестьян и их самоуправления»4.

Негативное отношение к проекту закона о земских начальниках восемнадцати участников совещания 17 декабря было поддержано и в общем собрании Государственного совета 16 января 1889 г. Результаты голосования: 39 против законопроекта и только 13 за.

В таком виде мемория общего собрания Государственного совета была представлена Александру III, за которым оставалось последнее решающее слово.

Авторы и сторонники законопроекта - министр внутренних дел Д. А. Толстой, видный сотрудник его министерства А. Д. Пазухин (основной разработчик проекта), член Государственного совета, будущий преемник Толстого И. Н. Дурново, министр финансов И. А. Вышнеградский, министр государственных имуществ М. Н. Островский утверждали, что без постоянного дворянского попечения над крестьянским сельским и волостным самоуправлением порядка в деревне не будет. Будучи полностью с этим согласен, Александр III 29 января утвердил мнение меньшинства Государственного совета и предписал доработанный проект представить на его утверждение до летних вакаций. После этого дальнейшее обсуждение законопроекта стало пустой формальностью. 12 июля 1889 г. указом императора он приобрел статус закона5.

В дальнейшем консервативно настроенные авторы сочинений, выходивших после 1889 г., доказывали благотворность результатов реформы6. Напротив, представители либеральной части российского общества перманентно печат-но высказывали свое негативное отношение к внедренному институту земских начальников7. При этом принципиальное неприятие противоречащего поступательному развитию российского общества усиления элемента сословности порой почти дословно перекликалось с критикой во время обсуждения законопроекта о земских начальниках в Государственном совете. Так, Г. А. Ев-реинов в своей книге «Крестьянский вопрос в его современной постановке» !£ писал: «Законы о крестьянах 1889 года, по намерению их составителей, пресле- ö довали цель прямо противоположную освободительной реформе 19 февраля ^ 1861 года, - они восстановляли зависимость крестьян, в силу их сословного

4 Там же. С. 393. ^

5 Там же. С. 366-401. |

6 Цертелев Д. Н. Нужна ли реформа местного управления. М., 1889. С. 12; Катаев Д. Н. g Местные крестьянские учреждения 1861, 1874, 1889 годов. СПб., 1911. со

7 Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. М., 1892; Даневский В. П. По поводу предстоящей реформы нашего судопроизводства. М., 1896; Гессен В. М. Вопросы местного управ- £ ления. СПб., 1904; Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. 1905. Кн. 5, 8, 9; tj Корнилов А. А. Крестьянская реформа. СПб., 1905; Никонов С. П. Крестьянский правопо- ^ рядок и его желательное будущее. Харьков, 1906. -5

происхождения, от поместного дворянства, которому, в лице назначаемых из потомственных дворян земских начальников, предоставлено попечительство над крестьянским населением»8.

Продолжалась борьба мнений по вопросу о земских начальниках и в правительственных структурах. В Особом совещании о нуждах сельскохозяйственной промышленности (1902-1904 гг.), обсуждавшем крестьянский вопрос с соизволения Николая II, от группы большинства его участников звучала критика результатов деятельности земских начальников. Товарищ министра внутренних дел Н. Н. Кутлер заявил, что «узаконения» 1889 г. «не только не развивают начала самоуправления, но существенно их ограничивают, практика же идет еще значительно далее закона, пытаясь разрешить по властному усмотрению земского начальника даже те вопросы, которые и ныне должны бы решаться крестьянскими общественными органами». Консервативное меньшинство Совещания пыталось возражать, утверждая, что «серьезно говорить о произволе земских начальников не приходится», но председательствующий в Особом совещании С. Ю. Витте придерживался другого мнения: «На практике земские начальники, к сожалению, часто могут делать всё, что пожелают»9.

Советские историки в отличие от дореволюционных либералов-публицистов и полулибералов во власти рассматривали самодержавие как безусловно реакционный элемент российской государственности, подлежащий ликвидации, но их оценки земских начальников по существу перекликались с негативным отношением к этому институту его критиков конца XIX - начала ХХ в.

«Закон о земских учреждениях 12 июня 1890 г. наряду с введением института земских начальников в 1889 г. был основным звеном реакционной правительственной политики эпохи контрреформ». Оба эти нововведения выражали «взгляды и настроения наиболее реакционной части дворянства, которая стремилась вернуть по возможности дореформенные порядки»10. ^ «Введение института земских начальников увеличивало правительственную опеку над крестьянами, усиливая роль поместного дворянства в деревне и способствуя тем самым консервации феодально-крепостнических пережитков»11. « «С начала 80-х годов, с приходом к власти Александра III, правительство jH выбрасывает знаменитый лозунг - заморозить страну. Главным проявлением ^ этого курса служила консервация крепостнических порядков в деревне, т. е. s всяческое ограничение свободной деятельности крестьянства, всемерное уве-

у личение над ним правительственной опеки и путем создания института зем-

^ 12 s ских начальников известная реставрация власти дворян над крестьянами»12.

у 8 Евреинов Г. А. Крестьянский вопрос в его современной постановке. СПб., 1903. С. 47.

sg 9 Цит. по: Симонова М. С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой россий-g ской революции. М., 1987. С. 179.

^ 10 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 3, 111.

^ 11 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. С. 401.

Й 12 Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973. С. 80-81.

Тезис о частичной реставрации крепостнических порядков в деревне выглядит преувеличением, на что справедливо указывается в современных исследованиях. Однако с другой стороны в постсоветской историографии стала набирать силу тенденция к почти полной переоценке как внутренней политики Александра III в целом, так в частности и закона 1889 г. о земских начальниках. Появились исследования о деятельности земских начальников в ряде отдельных губерний, в которых обосновывается необходимость и полезность введения этого института неблагополучным положением дел в крестьянском пореформенном самоуправлении. При этом доводы современных авторов перекликаются с аргументами разработчиков и сторонников закона 1889 г.

«Адекватная оценка положения, сложившегося в российской деревне после Великих реформ <...> заставила правительство в рамках курса государственного патернализма взять под контроль крестьянское самоуправление», - так считает автор кандидатской диссертации о земских начальниках в Тульской губернии. То же требовалось и в губерниях центрального черноземья, поскольку «крестьянство без государственной помощи не умело организовать свою жизнедеятельность»13.

М. М. Гурьянов, изучивший деятельность земских начальников в Вятской губернии, призывает «преодолеть сложившиеся стереотипы в оценке института земских начальников» и не воспроизводить «традиционные штампы» «советской историографии с ее упрощенным, идеологически предвзятым отношением к так называемым «контрреформам» эпохи правления Александра III»14. Отказ от идеологических «штампов» и «стереотипов» провозгласили в своих исследованиях О. Н. Богатырева, А. В. Звонцова, К. А. Мироненко15. Н. В. Башкирова выражала сожаление, что даже такому маститому советскому историку, как П. А. Зайончковский, «не удалось избежать влияния идеологических установок»16.

По мнению К. А. Мироненко, советские историки сосредоточили внимание на негативных сторонах деятельности земских начальников «в угоду новой власти». Но спрашивается, в угоду какой власти дореволюционная либераль- !£ ная общественность и даже некоторые царские министры негативно отнеслись ö

13 Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной ста- ^ билизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX - начале ХХ в. (По материалам Тульской губ.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тула, 2006. С. 3; Мироненко К. А. Земские Д начальники центрального черноземья в социально-политической повседневности конца "д XIX - нач. XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2012. С. 3. "С

14 Гурьянов М. М. Институт земских начальников в конце XIX - начале XX в. и его региональ- .й ные особенности: Автореф. дис. ... канд. юридич. наук. Нижний Новгород, 2007. С. 3, 15. ^

15 Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губ. Э (1861-1917). Екатеринбург, 2004. С. 370-371; Звонцова А. В. Указ. соч. С. 3; Миронен- 1» ко К. А. Указ. соч. С. 6. -ц

16 Башкирева Н. В. Земские участковые начальники Воронежской губернии: состав, функ- ^

к закону о земских начальниках и высказывали оценки этого института, сходные с аргументами советских историков-марксистов (за исключением отношения к существовавшей тогда монархии)?

Избавившись от идеологических штампов, авторы упомянутых выше диссертаций утверждают, что «деятельность земских начальников не была пронизана произволом и насилием», а «унизительная опека над крестьянами», «насильственное администрирование» - «явное преувеличение историков»17. Более того: «Надзирая за крестьянским самоуправлением, земский начальник совершенно его не стеснял». При этом «институт земских участковых начальников успешно справился с поставленной правительственной задачей»18. Не отрицая отдельные факты произвола со стороны земских начальников, сходной общей позитивной оценки их административной деятельности придерживаются А. В. Звонцова, Н. В. Башкирева, М. М. Гурьянов и ряд других исследователей.

В этом доброжелательном хоре обращает на себя внимание тезис в монографии О. Н. Богатыревой: «Институт земских начальников при всех его недостатках призван был сыграть позитивную роль в крестьянском управлении, помочь крестьянскому социуму адаптироваться к условиям пореформенной России, переживавшей форсированную модернизацию»19. Таким образом, земский начальник признается составной частью прогрессивного развития России, с чем, на мой взгляд, согласиться невозможно. Но об этом ниже.

Не столь однозначно позитивно современные исследователи оценивают совмещение в лице земского начальника административных и судебных функций. Так, например, К. А. Мироненко пишет об этом довольно противоречиво. То такое совмещение «отвечало потребностям переходного времени», то концентрация в одних руках двух разнородных полномочий объявлялась противоречащей принципу разделения властей20. Но большей частью критическое ^ отношение к наделению земских начальников судебными обязанностями вызывалось не идейным неприятием, а прагматическими соображениями: они ме-^ шали выполнять более важные административные функции. « Локальные исследования деятельности земских начальников полны оговорок и трудно стыкуемых между собой положений. Утверждения о необходимо-^ сти и благотворности государственно-дворянского надзора над крестьянским 5§ самоуправлением перемежаются с признаниями мелочности и тягостности для у крестьян дворянской опеки, задерживавшей развитие самодеятельности кре-

8 стьянских сельских обществ. То говорится о почти исключительно дворянском о

а 17 Богатырева О. Н. Указ. соч. С. 371; Гурьянов М. М. Указ. соч. С. 5, 20.

18 Чуканов И. А. Участковые земские начальники и их роль в регулировании правоотноше-

ний крестьянского общинного самоуправления в российской дореволюционной деревне

(вторая половина XIX - начало ХХ в.) // Право и образование. 2009. № 2. С. 135, 136. ^ 19 Богатырева О. Н. Указ. соч. С. 388. Й 20 Мироненко К. А. Указ. соч. С. 3, 20.

контингенте состава земских начальников, то о вынужденном допущении в их среду в значительном количестве выходцев из других сословий, причем последнее, по мнению некоторых авторов, положительно влияло на качество исполнения должностных функций.

Было высказано убеждение, что институт земских начальников «выполнял общегосударственные, а не, как считалось в советской историографии, преследовал узко сословные продворянские интересы»21. Однако по поводу степени приверженности земских начальников, а также их непосредственных покровителей уездных предводителей дворянства государственной пользе часть современных историков придерживается противоположного мнения.

«Предводители дворянства, которые осуществляли фактическую власть в уезде, вовсе не увязывали свои действия с решением каких-либо государственных задач, проведением на местах государственной политики, занимались местными интригами, действовали зачастую незаконно и насильно». «Уездное дворянство <...> это круговая порука, это многочисленные родственные и деловые связи, это в иных случаях настоящий змеиный клубок». Земский начальник, «который обладал властными полномочиями, также представлял узкосословные интересы»22.

Вызывает сомнение утверждение некоторых защитников института земских начальников о том, что они были надежно встроены в «жесткую вертикаль правительственной власти по линии министерства внутренних дел» и что этот «новый институт являлся составным элементом в слаженной административно-полицейской системе местного управления»23. «Встроенность» отнюдь не была жесткой, а «слаженная система» на практике оказалась далеко не слаженной. Земские начальники хотя и числились по ведомству МВД, назначались на должность министром только после обсуждения кандидатур губернатором с соответствующим уездным предводителем дворянства и потому чувствовали свою зависимость больше от ближайшей власти, нежели от далекой петербургской.

Контроль над неукоснительным исполнением земскими начальниками сво- !£ их обязанностей осуществлялся посредством нечастых ревизий в основном С! на местном уровне. В локальных исследованиях, когда авторы изучали особен- ^ ности и результаты проведения таких ревизий, они отмечали, что «контроль ^ был по сути формальным». «Даже явно неправомерные действия земских на- | чальников, как правило, получали поддержку контрольных органов - уезд- ^ ных съездов, состоявших из них же». Губернаторские ревизии были редки -с и также «оставались без серьезных последствий», даже если обнаруживались "й __К

21 Там же. С. 9.

22 Могилевский К. И., Соловьев К. А. П. А. Столыпин: личность и реформы. М., 2011. С. 55-57. £

23 Гурьянов М. М. Указ. соч. С. 21; Бродникова М. Н. Взаимоотношения земских начальни- ^ ков и органов местного самоуправления в России // Местное самоуправление: вчера, ^ сегодня, завтра. Ставрополь, 2004. С. 44. -5

злоупотребления. Во всех местных инстанциях земские начальники, «пользуясь связями», находили поддержку. «Это делало их власть не только всеобъемлющей, но и бесконтрольной»24.

К сходным выводам пришла автор диссертации о земских начальниках Орловской губернии. Там также «ревизионные проверки носили поверхностный характер», но даже такие ревизии, особенно более строгие и независимые министерские, бывало, показывали, что «земские начальники Орловской губернии исполняли возложенные на них функции недостаточно эффективно, с большой долей индифферентности, были склонны к медлительности и бездействию». Что касается местных апелляционных инстанций, то, рассматривая жалобы доведенных до отчаяния крестьян (сохранились в архиве), они «в большей степени ориентировались не на строгое следование закону, а на сохранение приятельских отношений»25.

Исходя из своего материала, диссертантка пришла к важному выводу: к началу XX в. центральная власть «начала обнаруживать, что ее вертикаль, построенная по безусловному принципу сословного дворянского ценза, в своем низшем звене начала проявлять пассивное игнорирование идущих сверху предписаний»26.

В упомянутой диссертации приводятся примеры, когда земские начальники, получив два и более выговора, преспокойно оставались на своем месте. Властная вертикаль всё явственнее требовала укрепления. Наиболее дальновидные представители российской властной элиты постепенно убеждались, что этого невозможно достичь без ликвидации сословных перегородок в административном аппарате, начав с уездного и более низкого уровня и ослабив корпоративную связь земских начальников с их уездными покровителями.

Если рассматривать проблему не только в аспекте административных, но и социально-экономических преобразований, то на очереди стояла ликвидация сословного крестьянского самоуправления и создание всесословной во-^ лости. Одновременно нужно было разрешить выход из крестьянской общины

с укреплением надельной земли в частную собственность. ^ О всесословной волости или, как вариант, мелкой земской единице велись « начиная с 1880-х гг. дискуссии в либеральной публицистике и в ряде земских собраний. На правительственном уровне в так называемой Кахановской ко-^ миссии всесословная волость присутствовала в одном из проектов, оставшем-5§ ся нереализованным. В начале XX в. этот вопрос рассматривался в различных у комиссиях, но до революции 1905 г. и до появления во властных структурах а П. А. Столыпина дело ограничивалось различными записками, не выходивши-£ ми за пределы правительственных канцелярий. а _

24 Бузанова Н. А. Земские начальники Тамбовской губернии: Автореф. дис. ... канд. ист. о наук. Тамбов, 2005. Гл. 2: Земские начальники как объект контроля.

25 Аверичева О. М. Институт земских участковых начальников Орловской губернии в кон-^ це XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2013. С. 18-19.

Й 26 Там же. С. 21. С

На наш взгляд, к тому времени, когда П. А. Столыпин был назначен министром внутренних дел (26.04.1906), а через несколько месяцев с оставлением в этой должности стал председателем Совета министров (с 08.07.1906), у него уже сложилось убеждение, что одним из основных препятствий назревшего реформирования местного управления с перспективой становления России правовым государством (с сохранением монархии) является консервация сословной системы и политики государственного попечительства над крестьянами, осуществляемого местными дворянами. Известный историк назвал политику попечительства обращением к «патриархальной утопии»27. Столыпину предстояло убедить свое ближайшее окружение и, главное, самодержца отказаться от укоренившихся иллюзий.

«Сильная вертикаль исполнительной власти, за укрепление которой ратовал Столыпин, предполагала широкое реформирование местного управления и самоуправления. Основная цель реформы местного управления состояла в том, чтобы, с одной стороны, ликвидировать архаичные сословные структуры (земских начальников, уездных предводителей дворянства), а с другой - укрепить губернское и уездное административное звено коронными чиновниками. При этом значительно расширялись полномочия губернаторов, а уездные предводители дворянства и земские начальники, соответственно, заменялись начальниками уездов и участковыми комиссарами, непосредственно подчиненными центральной власти»28.

Одной из первых законодательных инициатив, разработанных в Совете министров при Столыпине в конце 1906 г., представленной «на уважение» второй Государственной Думе, был проект «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц бывших податных сословий», конкретизирующий царский указ от 5 октября того же года. Согласно проекту, подлежали «немедленной отмене» сословные ограничения для поступления на государственную службу. Очевидно, П. А. Столыпин счел необходимым особо упомянуть земских начальников: «.имелись должности (как напр[имер] должности земских начальников), доступ в которые почти совершенно был закрыт для лиц недворянского происхождения»29. Требовалось этот доступ открыть. !£

В декабре 1906 г. появилось несколько вариантов записок Столыпина в Со- С! вет министров об основных началах нового устройства местного управления30. ^ Одна из записок опубликована. Пункт первый гласил: «Особое сословное ^ управление крестьян (волостное и сельское), а также особые установления, за- | ведующие крестьянскими делами (земских начальников и соответствующие ^ им должности, уездные съезды и губернские присутствия), - упразднить»31.

27 Христофоров И. А. «В высшей степени душевная ошибка» // Родина. 2015. № 2. С. 105. д

28 Столыпин П. А. Программа реформ. Документы и материалы. М., 2002. Т. 1. С. 8 (Предисловие).

29 Россия. МВД. Земский отдел. Б/м, 1907. С. 1-2. Н2

30 РГИА. Ф. 1276. Оп. 2. Д. 63. Л. 2-13, 14 - 19 об., 38, 38 об., 96 - 111 об. |

31 Столыпин П. А. Программа реформ. Т. 1. С. 252: «Главные начала устройства местного ^ управления». -5

Вместо земского начальника вводилась должность «участкового начальника», который должен был назначаться исключительно «правительственной властью из числа лиц, получивших соответственное образование и служебную подготовку». Таким образом, сословный ценз не требовался. О необходимости обязательного предварительного согласования кандидатур с уездным предводителем дворянства речи не было.

Принципиально изменялся объем полномочий участкового начальника по сравнению с земским. Он не имел судебных функций, не должен был заниматься пресловутым «попечительством» над жителями вверенного ему участка. Он был обязан следить только за «законностью действий земельного, сельского и волостного управления» и рассматривать «в пределах, указанных в законе», жалобы на «неправильные действия указанных управлений». При этом поскольку волость предполагалось сделать всесословной, он получал статус «представителя общей правительственной власти в пределах участка»32.

Замена земского начальника участковым начальником и преобразования на волостном уровне были тесно связаны с одновременным реформированием уездной власти. Для укрепления правительственной вертикали фактического главу уезда, независимого от МВД уездного предводителя дворянства, следовало заменить высокопоставленным чиновником в должности «начальника уезда» в звании вице-губернатора, назначаемым «правительственной властью преимущественно из числа лиц, прослуживших известный срок в должности участковых начальников».

Высшим коллегиальным органом в уезде становился «уездный совет», председателем которого «Главные начала устройства местного управления» определяли начальника уезда. Уездному предводителю дворянства отводилось место только «обязательного члена»33.

Во исполнение намеченного плана во вторую Государственную Думу от име-

^ ни правительства были внесены проекты Положения о волостном управлении,

Положения о поселковом управлении и Положения о правительственных

^ участковых комиссарах. Участковыми комиссарами стали называться участко-

« вые начальники. Возможно, это было сделано для того, чтобы нагляднее отдеЛ

лить их от земских начальников. ^ Положение о правительственных участковых комиссарах подтверждало, 5§ что комиссар является «представителем общей правительственной власти у в участке» и «имеет надзор <...> за деятельностью учреждений местного управ-Ци ления», повторялось, что он назначается министром внутренних дел. В Поло-£ жении об участковых комиссарах подробно перечислялись их функции, в част® ности указывалось, что они имеют право утверждать в должностях волостных § старшин и поселковых старост, налагать на них взыскания34. В переданных

32 Столыпин П. А. Программа реформ. Т. 1. С. 255. ^ 33 Там же. С. 255-257. С 34 Там же. С. 325-329.

во вторую Думу Положениях о волостном и поселковом управлении участковые комиссары упоминались в ряде пунктов, более всего в разделах «О надзоре и обжаловании».

Вторая Дума до своего роспуска не успела рассмотреть по существу правительственные законопроекты о местном управлении и они перешли в третью Думу. Но еще до созыва второй Думы, когда проекты реформ еще только начинали разрабатываться в канцеляриях министерства внутренних дел, возбужденное слухами о них поместное дворянство начало ожесточенную борьбу со Столыпиным. Для этого у него было много возможностей. Звучали страстные выступления на съездах «Объединенного дворянства» и принимались громкие резолюции, подавали свой голос и участники губернских дворянских съездов. Критика правительственных реформ велась в губернских и уездных земствах, где после 1905 г. большинство перешло к правому крылу, развернулась антистолыпинская кампания в правой печати. Столыпина старались скомпрометировать в глазах Николая II. Его реформы, в том числе аграрная, объявлялись антидворянскими, антимонархическими, готовящими революцию. Разумеется, это не соответствовало действительным намерениям Столыпина. Своими реформами он хотел укрепить монархию, сделав ее более приспособленной к новым социально-политическим реалиям.

Перипетии яростного противодействия столыпинским реформам ярко и аналитично, на большом фактическом материале показаны в актуальнейшей статье В. С. Дякина, написанной более сорока лет тому назад35. Сторонники «новых подходов» к оценке земских начальников, вероятно, ее не читали.

П. А. Столыпин, «плоть от плоти российского дворянства. елико возможно, старался сохранить за помещиками их привилегированное положение на местах, но в интересах государства считал необходимым предоставить кулаку большую, чем прежде, роль в местном самоуправлении и передать административную власть в уезде из слабеющих рук дворянского предводителя в руки назначаемом правительством чиновника. Для крепостников-помещиков, привыкших считать, что государство - это они, такая перспектива была!£ невыносима. Поэтому именно по планам местной реформы был нанесен пер- С! вый удар.»36

В конце марта - начале апреля 1907 г. состоялся 3-й съезд «уполномочен- ^ ных дворянских обществ» из 32 губерний. «И сам факт разработки реформы | и, в особенности, намерение правительства внести этот проект на рассмотрение ^ Думы были расценены участниками съезда как "незаслуженное оскорбление", -с и ряд дворянских лидеров предложил направить депутацию к Николаю II, чтобы сорвать разработку законопроекта». ^

В марте 1908 г. прошел 4-й съезд дворянских обществ. ^

35 Дякин В. С. Столыпин и дворянство (Провал местной реформы) // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л., 1972. С. 231-274.

36 Там же. С. 237-238. 1

«Принятое съездом постановление объявляло реформу местного управления не только "нежелательной и нецелесообразной", но и "вредной", а устранение сословных привилегий дворянства несовместимым с "правильно понимаемой заботой о сохранении и развитии монархического начала". Постановление требовало сохранить прежнюю роль за уездными предводителями дворянства и земскими начальниками и высказывалось против введения бессословного принципа в организации местного управления и суда. Иными словами, задуманные Столыпиным реформы отвергались целиком». «За всеми словами о защите монархии и государственных интересов стоял в действительности корыстный интерес помещиков, стремившихся сохранить свои позиции в деревне и во всей системе управления»37.

Столкнувшись с серьезным сопротивлением консервативного дворянства, П. А. Столыпин решил сделать тактический ход. В январе 1908 г. он отзывает свои законопроекты из третьей Думы и передает их на обсуждение в Совет по делам местного хозяйства, являвшийся совещательным органом при министерстве внутренних дел. Председателем Совета был сам Столыпин, часть его членов входила в Совет по назначению, это были в основном чиновники из МВД, другая, большая часть избиралась от некоторых земств и городских дум. По мнению В. С. Дякина, «такой состав Совета рассматривался дворянством как недостаточно обеспечивающий его интересы»38. Забегая вперед, скажем, что уполномоченные объединенных дворянских обществ зря волновались на своих съездах по этому поводу. Что касается П. А. Столыпина, то он, очевидно, рассчитывал, что такой состав Совета поддержит его реформы и, пойдя на второстепенные уступки, можно будет найти компромисс с более вменяемой частью дворянства и противопоставить решения Совета постановлениям непримиримых дворянских съездов. Этого не произошло.

История создания Совета и последовательное комментированное описание ^ хода обсуждений правительственных проектов на его заседаниях даны в книге

К. И. Могилевского39. ^ Весенняя сессия Совета по делам местного хозяйства проходила в марте « 1908 г. На обсуждение был вынесен правительственный проект реформы волостного управления. Результаты работы сессии оказались для правительства ^ более или менее благоприятными: было признано, что реформа волости явля-5§ ется срочной и необходимой; Совет согласился с тем, что реформированная во-& лость должна быть всесословной. Однако при постатейном обсуждении проек-Ци та о волостном управлении произошел «сбой». Комиссия Совета «высказалась £ против утверждения в должности волостного старшины участковым комисса-

5 ром и полагала, что волостной старшина должен быть утверждаем какою-либо « -

37 Дякин В. С. Столыпин и дворянство. С. 246, 256-257.

^ 38 Там же. С. 257. \о

^ 39 Могилевский К. И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хо-Й зяйства (1908-1910). М., 2008.

высшею инстанциею»40. Участковый комиссар присутствовал в ряде статей Проекта, но затем Комиссия решила, что «обсуждение вопроса о порядке надзора за волостным управлением целесообразно отложить до рассмотрения Комиссиею проекта о правительственных участковых комиссарах»41. Одно из наиболее острых положений правительственного законопроекта о реформе местного управления оказалось в подвешенном состоянии.

Самые спорные вопросы были перенесены на осеннюю сессию Совета по делам местного хозяйства. Она была созвана в конце ноября 1908 г. и работала до начала декабря. Ее состав оказался менее благоприятным для правительства, чем весной. На осеннюю сессию «в результате давления со стороны камарильи» в Совет были введены девять предводителей дворянства - решительных противников Столыпина42.

Совет тем не менее согласился с необходимостью учреждения вместо земского начальника должности правительственного участкового комиссара (в документах осенней сессии он вновь стал называться «участковым начальником»). Не было возражений и против того, чтобы в компетенцию участкового начальника входил надзор не только за законностью деятельности волостных учреждений, но и за выполнением ими дел по благоустройству. Правда, в отличие от земского начальника образца 1889 г. участковый начальник не мог применять какие-либо меры воздействия своей непосредственной властью, а должен был обращаться с соответствующим представлением в вышестоящую инстанцию - уездный совет.

Но камнем преткновения стал вопрос о том, кто будет назначать участкового начальника. Правительственный проект предоставлял это право единолично министру внутренних дел. Оппозиция в Совете настаивала, чтобы кандидатуры министру представлял губернатор после обязательных предварительных консультаций с местными предводителями дворянства и председателями земских управ. В результате правительственный проект был отклонен 47 голосами против 15. Предложенный компромиссный вариант: кандидатуру предлагает губернатор, но без согласований с предводителями дворянства и земскими дея- !£ телями, тоже не прошел. Большинством в 36 голосов против 26 было приня- С! то предложение оппозиционно настроенных членов Совета по делам местного ^ хозяйства. «Таким образом, ход прений в Совете по делам местного хозяйства ^ показал правительству, что ему трудно будет сговориться с поместным дворян- | ством по ключевому вопросу реформы - о системе зависимости участкового ^ начальника, важным моментом которой был способ назначения. Поместное -с дворянство стремилось сохранить в участковом начальнике как можно больше "й __К

40 Журналы Совета по делам местного хозяйства. Весенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Постатейное изложение проекта о волостном управлении с изменениями, принятыми Ко- Не миссиею. С. 13. £

41 Там же. Доклад Комиссии по волостному управлению. С. 12. ^

42 Могилевский К. И. Указ. соч. С. 299. -5

того, что составляло должность земского начальника и, прежде всего, - зависимость от дворянской корпорации»43.

Преобразования в волости были тесно связаны с реформой уездного управления. Здесь борьба развернулась вокруг определения роли в уезде уездного начальника, назначаемого министром внутренних дел. По этому вопросу, как было записано в докладе образованной Советом комиссии, «в среде комиссии проявилось коренное разногласие». Оппозиционное «большинство комиссии полагало, что компетенция уездного начальника должна быть ограничена, главным образом, рамками обязанностей исполнительно-полицейских и фискальных», между тем как проправительственное «меньшинство стояло на точке зрения проекта, по которому уездный начальник является центром всего объединенного управления в уезде»44.

Главным коллегиальным органом власти в уезде по правительственному проекту являлся уездный совет, и его председатель, соответственно, становился главой уезда. Вокруг этого в Совете разгорелись наиболее ожесточенные споры. В правительственном проекте значилось: «Уездный совет состоит под председательством уездного начальника». Проект оппозиции предлагал: «Уездный совет состоит под председательством уездного предводителя дворянства»45.

В защиту своих притязаний оппозиция прибегла к аргументам, которые, как она, очевидно, надеялась, дойдут до монарха, окажут нужное воздействие и поколеблют положение Столыпина: «Сокращая сферу влияния <...> уездного предводителя дворянства, проект <...> упускает из виду общественное призвание этой должности и ее идейное значение. Будучи общественным избранником, уездный предводитель дворянства является лицом, которому доверяет население. С другой стороны, принадлежа к сословию, исконным заветом коего была и есть служба Царю и Отечеству, уездный предводитель дворян-^ ства представляет собою наиболее надежного проводника государственных

предначертаний»46.

^ «Вопрос уездной реформы был во всей серии узловым, обе стороны гото-« вились к сражению, и, по сведениям, полученным накануне заседания, каждая могла получить большинство. <...> В этот момент Совет по делам местного хо-^ зяйства стал тем ристалищем, где во многом решалась судьба страны. Суме-5§ ет ли правительство навязать наиболее влиятельной части общества свой тип у модернизации или останется ни с чем - вот вопрос, который на самом деле

а решался в эти дни»47.

у 43 Могилевский К. И. Указ. соч. С. 211. 8

=| 44 Журналы Совета по делам местного хозяйства. Осенняя сессия 1908 г. Доклад Комиссии « по проекту Положения об уездном управлении. С. 2.

^ 45 Там же. Положение об уездном управлении. Ст. 32.

^ 46 Там же. Доклад Комиссии по проекту Положения об уездном управлении. С. 2.

Й 47 Могилевский К. И. Указ. соч. С. 224. С

В день голосования Столыпин распорядился, чтобы те сотрудники министерства, которые являются членами Совета по делам местного хозяйства, обязательно участвовали в заседании. Это дало правительству формальный перевес: 39 против 3048. Но такой результат показал силу дворянского сопротивления правительственному варианту реформы местного управления.

Поскольку Совет по делам местного хозяйства являлся совещательным органом, даже голосование не в пользу правительства правительство ни к чему не обязывало. Но оно имело большое морально-политическое значение. После окончания работы осенней сессии Совета по делам местного хозяйства правительство в декабре 1908 г. внесло в третью Думу свои проекты волостного и поселкового управления. Но Положение о правительственных участковых комиссарах (или иначе - участковых начальниках, что одно и то же) и Положение об уездном управлении внесены в Думу не были. Правда, в многостраничной сопроводительной записке, переданной в Думу вместе с текстом проекта о волостном управлении и датированной декабрем 1908 г., участковые комиссары упоминаются, но только два раза и по второстепенному поводу49.

Выработанное третьей Государственной Думой после долгих дискуссий в мае 1911 г. Положение о волостном земском управлении содержит статью (№ 156) о контролирующем волостное управление органе - Особом присутствии уездного съезда, приблизительном аналоге столыпинского уездного совета, в котором должен был председательствовать уездный начальник. В 1911 г. в Особом присутствии уездного съезда председательствует уездный предводитель дворянства! Об уездном начальнике нет ни слова. Зато есть никто иной, как пресловутый земский начальник, он входит в упомянутое Особое присутствие уездного съезда50. Таков был финал попыток П. А. Столыпина реформировать местное управление в России, приблизив его к нуждам социально-политической и экономической модернизации страны. Надо сказать, что и думский вариант волостного управления не был претворен в жизнь. Его в 1914 г. отверг Государственный совет.

Что касается земских начальников, то кадетская фракция в третьей и чет- !£ вертой Государственных Думах пыталась убрать его из проектов реформиро- С! вания волостной администрации, но безуспешно. Этот одиозный институт был ^ ликвидирован только Временным правительством после февраля 1917 г. ^

Однако среди современных историков есть такие, кто не одобряет этот акт | Временного правительства. Так, А. В. Звонцова считает, что была проявлена ^ «поспешность и несвоевременность упразднения этого института, который еще -с имел большой управленческий потенциал для наведения порядка». По мнению Н. В. Башкиревой, «институт не только был востребован и к моменту своего ^

48 Там же. С. 235-236.

49 РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 86. Л. 86 об., 87. |

50 Государственная Дума. Третий созыв. Сессия IV. Ч. 3. Стб 4643. Стенографические ^

отчеты. -5

упразднения не изжил себя, но и вполне мог существовать в дальнейшем»51. Те историки, которые позитивно оценивают деятельность земских начальников, разумеется, не считают закон 1889 г. контрреформой. Автору настоящей статьи ближе позиция Л. Н. Жданович и Н. А. Бузановой. Для Жданович приоритетным является то обстоятельство, что «существование особых сословных учреждений по крестьянским делам способствовало подавлению хозяйственной инициативы крестьян, их дальнейшему отставанию и отстранению от полноценного участия в общественной жизни страны»52. Бузанова справедливо полагает: несмотря на то что среди земских начальников «было немало лиц», относившихся к своим обязанностям как к общественному служению, людей либеральных убеждений, «независимо от этого, сам институт земских начальников был аномален модернизирующейся пореформенной деревне, сковывая, а то и подавляя сельское самоуправление»53.

П. А. Столыпин отнюдь не был противником строгого контроля, но преимущественно только над законностью деятельности всесословного волостного управления. Напротив. Но при этом он хотел заменить слабо управляемый надзор дворянской вольницы контролем дисциплинированных законопослушных чиновников, что для страны было бы предпочтительнее. Отказ от обязательного дворянского ценза для земского начальника должен был обеспечить большие возможности для подбора достойных кандидатов. Заслуга П. А. Столыпина в том, что он сознательно отказался от консервации сословного общества, и в этом его позитивное отличие от Толстого-Пазухина. Столыпин целенаправленно проектировал всесословную волость, что соответствовало прогрессивному развитию России.

«Все законодательные реформы, которые провел Столыпин, в той или иной форме проектировались в министерствах до его прихода к власти. Он, однако, вдохнул в них жизнь»54. Но в итоге П. А. Столыпин не смог преодолеть сопро-^ тивление консервативного дворянства. Его реформы местного управления так и остались проектами, что в не очень отдаленной перспективе, наряду с другими факторами, привело к крушению российской монархии.

Avericheva O. M. Institut zemskih uchastkovyh nachal"nikov Orlovskoj gubernii v konce XIX - nachale ^ XX v.: Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Voronezh, 2013.

S Bashkireva N. V. Zemskie uchastkovye nachal"niki Voronezhskoj gubernii: sostav, funkcii, deyatel"nost"

о (1889-1917 gg.): Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. M., 2010.

о 51 Звонцова А. В. Указ. соч. С. 21; Башкирева Н. В. Указ. соч. С. 20.

s 52 Жданович Л. Н. Чиновники по крестьянским делам северо-западных губерний России

наук. Тамбов, 2005. Гл. 3: Земские начальники и общественно-политическая жизнь. ^ 54 Вчисло Ф. Отношения между правительством и местной властью. Столыпин и третье-g июньская монархия // Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы между-С народного коллоквиума историков. СПб., 1992. С. 46.

Bogatyreva O. N. Evolyuciya sistemy mestnogo upravleniya v Vyatskoj i Permskoj gub. (1861-1917). Ekaterinburg, 2004.

Brodnikova M. N. Vzaimootnosheniya zemskih nachal"nikov i organov mestnogo samoupravleniya v Ros-sii // Mestnoe samoupravlenie: vchera, segodnya, zavtra. Stavropol", 2004.

Buzanova N. A. Zemskie nachal"niki Tambovskoj gubernii: Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Tambov, 2005.

Certelev D. N. Nuzhna li reforma mestnogo upravleniya. M., 1889.

Chukanov I. A. Uchastkovye zemskie nachal"niki i ih rol" v regulirovanii pravootnoshenij krest"yanskogo obshchinnogo samoupravleniya v rossijskoj dorevolyucionnoj derevne (vtoraya polovina XIX - nachalo XX v.) // Pravo i obrazovanie. 2009. № 2.

Danevskij V. P. Po povodu predstoyashchej reformy nashego sudoproizvodstva. M., 1896.

Dyakin V. S. Stolypin i dvoryanstvo (Proval mestnoj reformy) // Problemy krest"yanskogo zemlevla-deniya i vnutrennej politiki Rossii. L., 1972.

Dzhanshiev G. A. Iz ehpohi velikih reform. M., 1892.

Evreinov G. A. Krest"yanskij vopros v ego sovremennoj postanovke. SPb., 1903.

Gessen V. M. Voprosy mestnogo upravleniya. SPb., 1904.

Gur"yanov M. M. Institut zemskih nachal"nikov v konce XIX - nachale XX v. i ego regional"nye osoben-nosti: Avtoref. dis. ... kand. yuridich. nauk. Nizhnij Novgorod, 2007.

Kataev D. N. Mestnye krest"yanskie uchrezhdeniya 1861, 1874, 1889 godov. SPb., 1911.

Kornilov A. A. Krest"yanskaya reforma. SPb., 1905.

KozhuharK. Y. Zemskie nachal"niki // Vestnik prava. 1905. Kn. 5, 8, 9.

Mironenko K. A. Zemskie nachal"niki central"nogo chernozem"ya v social"no-politicheskoj povsednevnosti konca XIX - nach. XX v.: Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Kursk, 2012.

Mogilevskij K. I. Stolypinskie reformy i mestnaya ehlita. Sovet po delam mestnogo hozyajstva (19081910). M., 2008.

Mogilevskij K. I., Solov"ev K. A. P. A. Stolypin: lichnost" i reformy. M., 2011.

Nikonov S. P. Krest"yanskij pravoporyadok i ego zhelatel"noe budushchee. Har"kov, 1906.

Simonova M. S. Krizis agrarnoj politiki carizma nakanune pervoj rossijskoj revolyucii. M., 1987.

Solov"ev Y. B. Samoderzhavie i dvoryanstvo v konce XIX veka. L., 1973.

Stolypin P. A. Programma reform. Dokumenty i materialy. T. 1. M., 2002.

Vchislo F. Otnosheniya mezhdu pravitel"stvom i mestnoj vlast"yu. Stolypin i tret"eiyun"skaya monarhiya // Reformy ili revolyuciya? Rossiya 1861-1917: Materialy mezhdunarodnogo kollokviuma istorikov. SPb., 1992.

Vlast" i reformy. SPb., 1996.

Zaharova L. G. Zemskaya kontrreforma 1890 g. M., 1968.

Zajonchkovskij P. A. Rossijskoe samoderzhavie v konce XIX stoletiya. M., 1970.

Zhdanovich L. N. Chinovniki po krest"yanskim delam severo-zapadnyh gubernij Rossii (1861-1904 gg.): Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Velikij Novgorod, 2005.

Zhurnaly Soveta po delam mestnogo hozyajstva. Vesennyaya sessiya 1908 g.; Osennyaya sessiya 1908 g. SPb., 1909.

Zvoncova A. V. Institut zemskih nachal"nikov v Rossii v ehpohu konservativnoj stabilizacii i reformator-skom processe v 80-e gg. XIX - nachale XX v. (Po materialam Tul"skoj gub.): Avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Tula, 2006.

Список литературы

Аверичева О. М. Институт земских участковых начальников Орловской губернии в конце XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2013.

Башкирева Н. В. Земские участковые начальники Воронежской губернии: состав, функции, деятельность (1889-1917 гг.). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2010.

Богатырева О. Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губ. (1861-1917). Екатеринбург, 2004.

Бродникова М. Н. Взаимоотношения земских начальников и органов местного самоуправления ^ в России // Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра. Ставрополь, 2004. з

Бузанова Н. А. Земские начальники Тамбовской губернии: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. » Власть и реформы. СПб., 1996. -В

Вчисло Ф. Отношения между правительством и местной властью. Столыпин и третьеиюньская монархия // Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы международного коллоквиума д историков. СПб., 1992. ^

Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904.

Гурьянов М. М. Институт земских начальников в конце XIX - начале ХХ в. и его региональные особенности: Автореф. дис. ... канд. юридич. наук. Нижний Новгород, 2007.

Даневский В. П. По поводу предстоящей реформы нашего судопроизводства. М., 1896.

Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. М., 1892.

Дякин В. С. Столыпин и дворянство (Провал местной реформы) // Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л., 1972.

Евреинов Г. А. Крестьянский вопрос в его современной постановке. СПб., 1903.

Жданович Л. Н. Чиновники по крестьянским делам северо-западных губерний России (18611904 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Великий Новгород, 2005.

Журналы Совета по делам местного хозяйства. Весенняя сессия 1908 г.; Осенняя сессия 1908 г. СПб., 1909.

Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970.

Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.

Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной стабилизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX - начале XX в. (По материалам Тульской губ.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тула, 2006.

Катаев Д. Н. Местные крестьянские учреждения 1861, 1874, 1889 годов. СПб., 1911.

Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. 1905. Кн. 5, 8, 9.

Корнилов А. А. Крестьянская реформа. СПб., 1905.

Мироненко К. А. Земские начальники центрального черноземья в социально-политической повседневности конца XIX - нач. XX в.: Автореф. дис. ... канд. ист. наук. Курск, 2012.

Могилевский К. И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хозяйства (1908-1910). М., 2008.

Могилевский К. И., Соловьев К. А. П. А. Столыпин: личность и реформы. М., 2011.

Никонов С. П. Крестьянский правопорядок и его желательное будущее. Xарьков, 1906.

Симонова М. С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой российской революции. М., 1987.

Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973.

Столыпин П. А. Программа реформ. Документы и материалы. Т. 1. М., 2002.

Цертелев Д. Н. Нужна ли реформа местного управления. М., 1889.

Чуканов И. А. Участковые земские начальники и их роль в регулировании правоотношений крестьянского общинного самоуправления в российской дореволюционной деревне (вторая половина XIX - начало XX в.) // Право и образование. 2009. № 2.

Контрреформы Александра III (кратко)

После убийства императора Александра Второго власть переходит к его сыну Александру Третьему. Период его правления историки называют «контрреформами». Это связано с тем, что в это время многие преобразования былых правителей были пересмотрены. Сами контрреформы являлись ответом на антиправительственную деятельность интеллигенции. В ближайший круг царя входили такие реакционеры как: публицист М.К. Катков, Д. А. Толстой (министр внутренних дел), а также не безызвестный К.П. Победоносцев - обер-прокурор Синода. Наряду с этим, Александру Третьему удавалось вести довольно осторожную внешнюю политику. Во время его правления государство не вступало в крупные военные конфликты. За это в народе императора прозвали «Миротворцем». Вот главные мероприятия реакционного направления:

· Земская контрреформа. С 1889 года в России вводятся так называемые земские начальники, назначаемые министром внутренних дел из дворянских кандидатур, которые осуществляли полицейский и административный контроль над крестьянами. Такая власть практически вернула права помещиков, утраченные ими из-за реформы 1861 года.

· Городская контрреформа. С 1892 года число избирателей из-за увеличения имущественного ценза сокращается, а все постановления думы одобрялись губернским начальством. Также было ограничено количество заседаний думы. Городское управление, таким образом, осуществлялось правительством.

· Судебная контрреформа. С 1887 года повысился образовательный и имущественный ценз для присяжных заседателей. Это смогло увеличить количество дворян в суде. Были ограничены гласность и публичность, а из судебного ведения были изъяты политические дела.

· Контрреформы печати и образования. Был существенно ужесточён контроль над учебными заведениями. Университетским уставом от 1884 года упразднялась вся автономия университетов. Профессора и сам ректор назначались правительством, а плата за обучение была поднята в два раза. Кроме того, была сформирована специальная инспекция, которая осуществляла надзор за учащимися.

В 1887 году принимается «циркуляр о кухаркиных детях», запрещающий принимать в детей, которые не относятся к дворянскому сословию. При этом, открыто было заявлено, что запрещается принимать в гимназии детей лавочников, прачек, лакеев, кучеров и пр.

Ужесточается цензура. Ряд либеральных и все радикальные издания закрываются.

, Рязанской , Самарской , Санкт-Петербургской , Саратовской , Симбирской , Смоленской , Таврической , Тамбовской , Тверской , Тульской , Уфимской , Харьковской , Херсонской , Черниговской и Ярославской).

Городское самоуправление (городские думы и городские управы) Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы имели статус независимых уездных земских собраний и управ, таким образом, одноименные уездные собрания и управы управляли только пригородными уездами, а территории городов были от них независимы.

Функции земских учреждений

Установленные законом предметы ведения земств

Полномочия земских учреждений распространялись на следующие предметы:

Сбор губернских и уездных земских повинностей и заведование собственными капиталами;
Попечение о развитии народного образования и установленное законами участие в заведовании содержимыми за счет земства учебными учреждениями;
Содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений, бечевников, а также пристаней вне поселений;
Заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении (то есть комплексной социальной помощи) бедных, неизлечимых больных и умалишенных;
Заведование взаимным земским страхованием имуществ;
Оказание продовольственной помощи населению;
Участие в санитарно-эпидемиологических и ветеринарно-полицейских мероприятиях;
Предупреждение и тушение пожаров;
Устройство и содержание земской почты;
Воспособление местному земледелию, торговле и промышленности.

Практическое разделение полномочий между земствами и государством

Практически сложившаяся схема распределения полномочий выглядела следующим образом:

Медицина. Земства содержали все медицинские учреждения в уездах и подавляющее большинство больниц в губернских городах, государственные больницы существовали только в столицах и самых крупных городах. Земства оплачивали содержание бедных, неизлечимых и психиатрических больных в государственных больницах и больницах других земств.
Образование. Земства содержали (с государственным пособием) начальные школы; при этом земские школы находились под методическим руководством Министерства народного просвещения. Параллельно существовала независимая от земств сеть церковно-приходских школ Духовного ведомства. Министерские (полностью государственные) начальные школы были редки. Начальные школы повышенного типа (уездные и городские училища, высшие начальные училища) содержались преимущественно государством. Начальные школы в городах содержались как земствами, так и городскими самоуправлениями. Специализированные неполные средние учебные заведения (сельскохозяйственные, технические училища и т. п.) содержались частично земствами, частично государством (разными ведомствами) без сложившейся системы. Среднее и неполное среднее образование (гимназии , прогимназии , реальные училища), а также высшее образование были государственными.
Социальная помощь. Земства в обязательном порядке содержали на свой счет подкидышей и сирот. Социальная помощь остальным категориям населения оказывалась бессистемно.
Дорожное хозяйство. Основные транзитные дороги содержались государством. Малозначительные дороги, соединяющие губернии, и все дороги внутри губерний содержались земствами.
Санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная служба. Участие государства было минимальным, на уровне губернских врачебных и ветеринарных инспекторов с несколькими помощниками. Вся остальная работа выполнялась земствами.
Охрана правопорядка. Полностью осуществлялась государством, при участии сельской полиции в волостях. Земства содержали арестные дома, для подвергнутых аресту по постановлениям земских начальников и городских судей.
Благоустройство населенных пунктов. Благоустройство городов было полностью возложено на городские самоуправления, благоустройство в сельской местности - на сельские общества.
Агрономическая помощь. Все виды агрономической помощи (консультирование, содержание опытных хозяйств, торговля сельскохозяйственными орудиями, специальное образование для крестьян) почти полностью оказывались населению земствами. Государство предпочитало субсидировать эту деятельность земств, а не вести её самостоятельно.
Мелкий кредит. Система учреждений мелкого кредита была предназначена для льготного кредитования крестьян, преимущественно через кооперативы и товарищества. Государство самостоятельно занималось мелким кредитом без участия земств.

Практическое разделение полномочий между земствами и городскими самоуправлениями

Закон однозначно относил все мероприятия по благоустройству городов к сфере деятельности городских самоуправлений. Разграничение в вопросах образования, медицины и социальной помощи законом не устанавливалось, и в каждом случае было предметом индивидуального соглашения между земствами и городами. В целом, более крупные и обеспеченные города содержали школы (чаще) и больницы (реже) за свой счет, а более мелкие - пользовались земскими (в некоторых случаях компенсируя земствам расходы).

Устройство, функции и полномочия земских учреждений

Земские собрания и управы

Земские учреждения (как на губернском, так и на уездном уровне) состояли из периодически собираемого выборного представительного органа - земского собрания и постоянно действующего исполнительного органа - земской управы. Этим выборным органам были подчинены все земские служащие и организации.

Члены земских собраний от короны (предводители дворянства, представители ведомств, епархиальные депутаты) в просторечии назывались «первым элементом», выборные земские гласные и состав земских управ - «вторым элементом», наемные земские служащие - «третьим элементом».

Земские собрания

В земских собраниях участвовали выборные гласные и члены от правительства по должности.

Обязанности гласных исполнялись безвозмездно.

Земские собрания по закону должны были быть как минимум ежегодными, при наличии необходимости могли собираться и более часто. Распоряжение об открытии земских собраний исходило от губернатора. Как правило, земские собрания заседали 5-10 дней в году.

К особой компетенции уездных собраний относилось раскладка на налогоплательщиков внутри уезда земских сборов.

К особой компетенции губернских собраний относился более широкий круг вопросов: раскладка сборов между уездами; распределение недвижимости в ведение уездных и губернского земства; разрешение ярмарок, торгов и базаров; дела по взаимному земскому страхованию; разрешение займов на нужды земства.

И губернские, и уездные собрания, в пределах своих бюджетов и учреждений, решали следующие вопросы: проверка действий и отчетов управ; выборы в управы и установление денежного содержания членам управ; рассмотрение земских смет и раскладок; определение размеров земских сборов; списание недоимок по земским сборам; переложение натуральных повинностей в денежные; определение правил заведования специальными капиталами земств; покупка и продажа недвижимого имущества.

Все прочие вопросы не подлежали в обязательном порядке обсуждению в собраниях и могли решаться земскими управами.

Участники уездного земского собрания

выборные гласные (раздельно выбранные крестьянами, цензовыми собственниками - дворянами, цензовыми собственниками - недворянами);
представители ведомств земледелия и землеустройства , удельного ведомства (если в уезде имелись государственные или удельные земли);

Участники губернского земского собрания

В собрании участвовали, под председательством губернского предводителя дворянства :

выборные гласные (от уездных земских собраний);
председатели уездных земских управ (c 1899 года);
начальники губернских Управлений земледелия и государственных имуществ, управляющие Удельными округами (там, где они были);
депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство сочтет полезным его назначить);
представитель министерства торговли и промышленности (там, где существуют казенные горные или соляные промыслы);
инспектор сельского хозяйства (по приглашению председателя, с совещательным голосом).

Земские управы

Земские управы состояли из председателя и двух членов, по решению земского собрания число членов могло быть увеличено до четырёх, а по разрешению министра внутренних дел - до шести. Срок службы этих лиц был трехлетним.

Председатели и члены управ могли не быть гласными, но обязательно должны были иметь избирательное право в этом земстве. Если они ещё не были гласными, то получали право членства в соответствующих земских собраниях.

Председатели губернских управ утверждались в должности министром внутренних дел, председатели уездных управ и члены управ - губернатором. Если эти лица не утверждались в должностях, собрания могли либо сразу выбрать запасных кандидатов, либо провести повторные выборы. При неутверждении второго выбранного кандидата должность замещалась лицом, назначенным министром внутренних дел.

Председатели и члены земских управ считались состоящими на государственной службе и носили мундир, их работа оплачивалась. Председатели губернских управ состояли в V классе (статский советник), председатели уездных управ и члены губернских управ - в VI классе (коллежский советник), члены уездных управ - в VII классе (надворный советник). Те, кто не имел права государственной службы (до 1906 года - крестьяне и мещане без гимназического образования, с 1906 года государственная служба была открыта для всех), не производились в чины и числились в них зауряд (то есть только на время нахождения в должности).

На управы возлагалось непосредственное заведование всеми делами земского хозяйства и управления.

Разделение полномочий между губернскими и уездными земскими учреждениями

Закон не устанавливал никаких требований по разделению как земских сборов, так и обязанностей между губернским и уездными земствами. В каждой губернии распределение устанавливалось индивидуально. В среднем, губернские земства расходовали 20-30 % от совокупного бюджета земств, остальное распределялось между уездными земствами.

Как правило, уездные земства содержали второстепенные земские дороги, начальные земские школы, богадельни в уездах, участковые врачебные пункты и больницы в уездах, ветеринарную службу в уездах, а также организовывали небольшую часть агрономической помощи.

Губернские земства содержали более значимые дороги, специализированные учебные заведения, губернские больницы, губернскую часть ветеринарной службы, организовывали основную часть мероприятий агрономической помощи, управляли специальными капиталами земств.

Взаимодействие земских и правительственных учреждений

Участие государственной власти в земских учреждениях

Закон предполагал активный контроль государственной власти над деятельностью земских учреждений, прежде всего через губернаторов и специальный межведомственный орган - губернское по земским и городским делам Присутствие .

Полномочия губернатора и министерства внутренних дел

Губернаторы управляли всем процессом выборов в земские учреждения, назначая время открытия всех избирательных собраний и съездов, утверждая списки избирателей и проверяя результаты выборов.

Губернаторы отдавали распоряжение об открытии очередных и внеочередных земских собраний.

Губернатор получал все решения земских собраний и рассматривал их на соответствие законам, если губернатор находил решения неправовыми, «а также не соответствующими общегосударственным пользам и нужда, либо явно нарушающими интересы местного населения», он выносил их на рассмотрение Присутствия, которое могло отменить эти решения. Существенным в данной правовой норме было то, что губернаторы имели право инициирования отмены земских постановлений не только по причине незаконности, но также и по причине нецелесообразности, то есть, де-факто произвольно.

Определенные решения земских собраний не вступали в силу до утверждения их губернатором, а именно: о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; об изменении направления земских дорог, обращении местных дорог в проселочные и наоборот; об открытии ярмарок, торгов и базаров; о таксах вознаграждения за убытки от потрав, за лесные порубки, за тушение пожаров; о дорожных сборах; об установлении такс для извозчиков.

Ряд более важных постановлений земских собраний подлежал обязательному утверждению министром внутренних дел, а именно: о разделении имущества и заведений общественного призрения на губернские и уездные; о переложении натуральных земских повинностей в денежные; о займах земств.

Губернатор утверждал в должностях председателей и членов земских управ (председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел).

Губернатор имел право ревизии земских управ и всех подведомственных им земских учреждений.

Губернатор рассматривал жалобы частных лиц на действия земских учреждений, и мог делать распоряжения земским управам об удовлетворении жалоб.

Основной задачей присутствия было обсуждение правильности и законности постановлений земских учреждений. Также присутствие рассматривало жалобы на составление списков избирателей и могло, по представлению губернатора, принимать решение об отмене выборов в земские учреждения (при нарушениях законной процедуры). По представлению губернатора, присутствие отменяло постановления земских собраний.

Участие представителей земств в государственных учреждениях

Представители земств принимали участие в работе многочисленных межведомственных комиссий губернского и уездного уровней, а именно:

Член от губернского земского собрания входил в Губернское по земским и городским делам присутствие , занимавшееся урегулированием взаимоотношений между государством и земскими и городскими самоуправлениями.
Губернскую землеустроительную комиссию , а председатели уездных управ - в уездные землеустроительные комиссии (учреждены в 1906 году).
Председатель губернской земской управы входил в Губернский распорядительный комитет (учреждены в 1874 году).
Губернское по воинской повинности присутствие , от уездной земской управы - в уездное по воинской повинности присутствие (учреждены в 1874 году).
Председатель губернской земской управы входил в Губернское по промысловому налогу присутствие (учреждены в 1899 году).
Член от губернской земской управы входил в Губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие (учреждены в 1886 году).
Губернское присутствие по делам страхования рабочих (учреждены в 1912 году).
Два члена от губернского земского собрания входили в Губернскую оценочную комиссию (учреждены в 1899 году).
Два члена от губернского земского собрания (избранные из местных лесовладельцев) входили в Губернский лесоохранительный комитет (учреждены в 1888 году).
Два члена от губернского земского собрания входили в Губернский училищный совет (учреждены в 1874 году).
Председатели уездных земских управ входили в административные присутствия уездных съездов (учреждены в 1899 году).

В 1906 году, одновременно с учреждением Государственной Думы , был реформирован Государственный Совет , превратившийся из единственного законосовещательного учреждения в одно из двух законодательных учреждений. Половина членов Совета с этого момента назначалась монархом, а половина - выбиралась по сложным правилам. Среди прочих учреждений и сословий, губернские земские собрания получили право выбирать члена Государственного Совета, по одному члену от каждого собрания.

Члены Государственного Совета от земств должны были удовлетворять особому имущественному цензу, в три раза большему, чем ценз для личного участия в губернском избирательном собрании (то есть недвижимое имущество в 45 тыс. рублей или земельное владение соответствующей стоимости). Лица, прослужившие два срока в должностях предводителей дворянства, председателей земских управ, почетных мировых судей должны были удовлетворять цензу, в два раза большему, чем ценз для личного участия в губернском избирательном собрании.

Земские выборы

Земские выборы были сословными (все избиратели разделялись на сословия крестьян, дворян и на всех прочих совместно), цензовыми (для всех избирателей, кроме крестьян, существовали требования к минимальному размеру имущества - ценз) и куриальными (сословия собирались и голосовали раздельно, по избирательным куриям). Если какое-либо собрание выбирало кого-либо, то кандидатом мог быть только участник этого собрания.

Все земские учреждения избирались на три года.

Процедура выборов в уездные земские собрания

Процедура выборов была двухступенчатой.

На первом этапе собирались земские избирательные съезды (для мелких собственников, имевших 1/10 полного ценза), для выборов уполномоченных на земские избирательные собрания. Съездов одновременно созывалось два - в первом, под председательством уездного предводителя дворянства , участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы , - все прочие. Съезды выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян-землевладельцев, вместо двух съездов собирался один. Количество уполномоченных, выбираемых каждым из съездов, было равно количеству полных избирательных цензов, которое составляло все цензовое имущество участников съезда.

На втором этапе собирались земские избирательные собрания, состоящие из уполномоченных от земских избирательных съездов и лиц с полным имущественным цензом, имеющих право личного участия в этих собраниях. Собраний одновременно созывалось два - в первом, под председательством уездного предводителя дворянства, участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы, - все прочие. Собрания выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян-землевладельцев, вместо двух собраний собиралось одно.

Одновременно собирались избирательные волостные (то есть крестьянские) сходы , которые выбирали другую часть гласных в уездные земские собрания. До 1905 года каждая волость выбирала по одному кандидату в гласные, из этих кандидатов губернатор выбирал установленное законом число гласных в уездное земское собрание, а остальные оставались запасными на случай выбытия действующих гласных. С 1905 года участие губернатора было устранено, и кандидаты в гласные от волостных сходов составляли особый избирательный съезд, выбирая из своё среды установленное законом число гласных.

Общее количество гласных, а также количество гласных от крестьян, от первого избирательного собрания (то есть от собственников-дворян), от второго избирательного собрания (то есть от собственников-недворян) определялось законом. В различных уездах было от 15 до 40 уездных гласных (в среднем, 24-30).

Количество гласных от крестьян и от первого избирательного собрания зависело от наличия в уездах частных землевладельцев. В уездах, полностью лишенных частного землевладения (например, Олонецкая губерния), крестьянам принадлежало 12 мест гласных из 15. В уездах с развитым дворянским землевладением гласным от крестьян принадлежало от четверти до трети мест.

Количество гласных от собственников-дворян колебалось от нулевого (в четырёх губерниях, где таких дворян просто не было) до 55-60 % в губерниях с развитым дворянским землевладением.

В тех 30 губерниях, где дворяне имелись, им принадлежало 57 % мест гласных, собственникам-недворянам принадлежало 13 %, крестьянам - 30 %.

Всего в 34 земских губерниях было 10 229 гласных уездных земских собраний, один гласный представлял в среднем около 6400 человек.

Процедура выборов в губернские земские собрания

Выборы гласных в губернские земские собрания производились уездными земскими собраниями и были прямыми. Каждое уездное собрание из числа своих гласных выбирало гласных в губернское собрание, в количестве, установленным законом для каждого уезда.

Количество гласных, избираемых в губернское собрание от уездов, было приблизительно пропорционально населенности уездов. В губернских собраниях различных губерний было от 15 до 62 гласных. Всего в 34 земских губерниях было 1576 гласных губернских земских собраний.

Избирательное право

Для личного участия в выборах гласных уездного земского собрания избиратель должен был состоять в русском подданстве и не менее года владеть (на выбор) следующими имуществами:

землею в количестве, установленном законом, различном для разных местностей; это количество колебалось от 150 десятин в развитых регионах (Екатеринославская губерния) до 800 десятин в глухих углах (Яренский уезд), при среднем значении в 200-250 десятин;
любым другим недвижимым имуществом, облагаемым земскими сборами, оцененным не менее чем в 15.000 рублей.

Избирательное право имели не только физические лица, но и любого рода предприятия, организации и учреждения, владеющие недвижимым имуществом. Избиратели младше 25 лет и женщины, владеющие цензовым имуществом, могли участвовать в избирательных собраниях через представителя.

Для участия в земских избирательных съездах (выбиравших представителей на выборы гласных в уездное земское собрание) надо было владеть землей или недвижимостью в размере 10 % от требуемого для права личного участия в выборах.

Избирательного права были лишены: подвергшиеся суду за уголовные преступления, отрешенные судом от должности (только на 3 года), состоящие под следствием, банкроты, исключенные из духовного звания, исключенные из сословных обществ за пороки, находящиеся под гласным надзором полиции.

Священно- и церковнослужители христианских исповеданий лично не допускались к выборам, но храмы и монастыри участвовали в выборах как организации - владельцы цензового имущества; кроме того, в состав земских собраний входил невыборный епархиальный депутат.

К выборам не допускались евреи.

До 1906 года крестьяне, участвовавшие в волостных собраниях, были лишены права участвовать в избирательных съездах, даже если они, помимо надельной земли в сельских обществах, имели цензовое недвижимое имущество.

Финансирование земских учреждений

Земские учреждения финансировались за счет земских сборов, обособленных от государственных налогов и собираемых самими земствами, на основании «Устава о земских повинностях» 1899 года .

Земские повинности могли быть денежными и натуральными; земства, как правило, предпочитали преобразовывать натуральные повинности в денежные. Кроме того, земские учреждения получали многочисленные целевые дотации из государственного бюджета, прежде всего на содержание земских начальных школ и на различные мероприятия агрономической помощи.

Земские денежные сборы могли быть назначены со следующих предметов:

с земель (облагались все земли, в том числе казенные и удельные);
с недвижимых имуществ в городах и местечках;
с фабричных и заводских помещений;
с промысловых свидетельств (о свидетельствах см. Государственный промысловый налог , дополнительно от 10 до 15 % к сумме, уплачиваемой за свидетельство государству);
с патентов на заводы для выделки спиртных напитков и заведения для продажи питей (в 1906 году сбор был отменен, но вместо него выплачивалась компенсация из государственного бюджета).

Земские сборы собирались по утверждённому бюджету земства, называемому сметой. Сборы имели раскладочный характер; общая сумма каждого собираемого сбора утверждалась земским собранием и вносилась в смету, после чего производилась раскладка - фиксированная общая сумма сбора распределялась («раскладывалась») по налогоплательщикам, пропорционально стоимости их имуществ (или промысловых свидетельств и патентов). Для губернских сборов раскладка производилась в два этапа - вначале сбор раскладывался на уезды, а внутри каждого уезда - на налогоплательщиков.

Закон не устанавливал размер земских сборов с земель и недвижимости. В 1900 году было установлено ограничение роста ставок налога - не более чем на 3 % в год (рост сбора налога из-за увеличения количества или стоимости облагаемого имущества не ограничивался), но по согласованию с губернатором это ограничение могло не соблюдаться.

Земские натуральные повинности состояли в обязанности:

содержания дорог и бечевников;
содержания подвод для разъездов чинов гражданского ведомства (внутри губерний);
содержания транспортировки арестантов (до общегосударственных ссыльно-этапных дорог);
снабжения квартирами чинов уездной полиции и некоторых чинов гражданского ведомства (прежде всего земских начальников и судебных следователей при их разъездах; большая часть обязанностей отменена в 1900 году);
истребления вредных для полей и лугов насекомых и животных.

Так как часть земских сборов и повинностей собиралась и расходовалась земствами, но предназначалась на общегосударственные нужды, а также из-за того, что часть земских доходов, выпавшая при введении казенной винной монополии была заменена субсидиями от казны, взаиморасчеты земств и государства по налогам были достаточно сложны. Для разрешения возникающих вопросов и сверки взаимных обязательств в губерниях существовали

Возможно, будет полезно почитать: